Créditos de carbono florestal jurisdicionais e REDD+: estudo de Yale aponta brechas nas linhas de base

Uma abordagem apoiada pelas Nações Unidas para proteger florestas tropicais pode estar exposta a um problema bem conhecido dos mercados de carbono: receber pagamento sem entregar muito além do que já aconteceria.

Um estudo novo de pesquisadores de Yale sustenta que uma fragilidade central dos créditos de carbono florestal jurisdicionais pode permitir que governos obtenham receita com créditos mesmo sem reforçar a proteção das florestas, simplesmente por causa de como o programa define o seu ponto de partida.

Esse ponto de partida é a “linha de base”, a estimativa de quanta desflorestação teria ocorrido na ausência do programa.

Os autores concluíram que a forma como alguns programas jurisdicionais de REDD+ calculam linhas de base pode criar incentivos que favorecem lugares onde a desflorestação já está em trajetória de queda, ao mesmo tempo em que desestimula regiões onde a perda de floresta aumenta - justamente onde o financiamento é mais urgente.

Os especialistas destacam que não encontraram indícios de que governos participantes tenham explorado esses incentivos de forma deliberada.

Ainda assim, certas escolhas de desenho mantêm essa possibilidade aberta - e os valores em jogo são altos, à medida que grandes empresas e coalizões destinam milhares de milhões de dólares a esses créditos.

Por que as emissões do uso da terra importam tanto

A desflorestação e outras mudanças no uso da terra seguem como uma fatia relevante da poluição climática global. O estudo observa que as emissões associadas à mudança de uso da terra vêm sobretudo da desflorestação e equivalem a cerca de 10–12% das emissões totais de dióxido de carbono causadas por atividades humanas, de acordo com o Global Carbon Budget.

Como proteger florestas pode evitar emissões rapidamente, créditos de carbono baseados em florestas tornaram-se atraentes para governos e empresas que procuram cumprir promessas climáticas.

Porém, a credibilidade é uma preocupação constante, especialmente quando os créditos não correspondem a reduções reais e adicionais de emissões.

Fragilidades em projetos de créditos de carbono

O artigo centra-se no REDD+ jurisdicional (JREDD+), um modelo em nível governamental que surgiu a partir de críticas ao REDD+ baseado em projetos.

Nos créditos tradicionais de REDD+, a geração costuma ocorrer na escala de projeto: um proprietário inscreve uma área, reduz a desflorestação naquele local e, então, recebe créditos.

Há muito tempo, abordagens baseadas em projetos são criticadas por duas vulnerabilidades principais. A primeira é a “não adicionalidade”, quando um projeto é creditado por proteger uma floresta que, na prática, não estava sob ameaça.

A segunda é o “vazamento”, quando a redução da desflorestação num ponto desloca a pressão para outro lugar, de modo que a perda líquida de floresta pouco se altera.

O REDD+ jurisdicional foi concebido como resposta. Em vez de creditar um único lote de terra, ele credita um estado, província ou país inteiro por reduzir a desflorestação dentro das suas fronteiras.

O Brasil foi pioneiro numa versão inicial desse modelo em 2008, e o mercado voluntário tem tratado cada vez mais o credenciamento jurisdicional como uma alternativa mais credível.

Ainda assim, a equipa de Yale argumenta que programas jurisdicionais podem manter fragilidades estruturais - sobretudo na forma como as linhas de base são definidas.

Brechas no sistema

O estudo aponta várias maneiras pelas quais o sistema de linha de base pode inclinar os incentivos.

Um problema é que uma jurisdição que já esteja a ver a desflorestação cair pode, em tese, gerar créditos sem adotar novas políticas florestais.

Outro é que jurisdições onde a desflorestação cresce - muitas vezes as que mais precisam de recursos para mudar de rumo - podem ser desencorajadas a aderir, porque teriam de reduzir a perda florestal de forma drástica antes de se qualificarem para qualquer crédito.

Os pesquisadores também identificaram um padrão mais alarmante no momento de adesão: em cerca de metade das jurisdições que entraram no sistema, a desflorestação subiu temporariamente pouco antes do início do período de creditação e caiu em seguida.

O coautor do estudo Luke Sanford é professor assistente de política e governança ambiental na Yale School of the Environment.

“Fala-se muito sobre quais são os benefícios de obter créditos de carbono do REDD jurisdicional. Este estudo mostra que há, com certeza, algumas coisas com que nos devemos preocupar, mesmo que acreditemos que esses atores não se aproveitaram delas - ainda”, disse Sanford.

Milhares de milhões de dólares já estão em movimento

Não se trata de um debate de contabilidade restrito a especialistas. Um dos principais registos de JREDD, o ART TREES, já soma mais de 3 mil milhões de dólares em compras de créditos comprometidas.

Entre os maiores compradores estão empresas dos EUA como Amazon, Walmart e Salesforce, que adquirem créditos por meio da LEAF Coalition, cujo objetivo é ajudar a travar a desflorestação tropical até 2030.

“Há compromissos de milhares de milhões de dólares, mas não houve tanta avaliação sobre como serão esses créditos, o seu potencial e os pontos fortes e fracos do programa”, afirmou Sanford.

É por isso que a estrutura de incentivos faz diferença. Se as regras de creditação recompensarem, de forma consistente, lugares que já melhorariam de qualquer maneira, o programa corre o risco de direcionar recursos para os destinos errados e entregar menos benefício climático do que os compradores imaginam.

O potencial de seleção adversa

O achado mais preocupante do estudo é o que os autores descrevem como potencial de seleção adversa.

Em termos simples, o programa pode atrair jurisdições que sabem estar bem posicionadas para ganhar créditos porque a sua taxa de desflorestação provavelmente cairá independentemente do programa.

O mecanismo depende de como se calculam as linhas de base. Muitos protocolos de JREDD estabelecem linhas de base usando uma média histórica simples ao longo de um período de referência anterior.

Se a desflorestação foi excepcionalmente alta nessa janela de referência e depois diminui naturalmente, a jurisdição pode parecer estar “superando” a sua linha de base sem necessariamente fazer mais trabalho de conservação.

Ao mesmo tempo, o problema inverso também está embutido: jurisdições onde a desflorestação aumenta podem acabar com linhas de base que tornam mais difícil gerar créditos logo no início.

Esses governos podem precisar gastar muito para reduzir a perda florestal apenas para alcançar o limiar a partir do qual a creditação começa.

Este é exatamente o tipo de barreira financeira que pode manter de fora do programa os lugares com maior necessidade.

Um pico de desflorestação antes da adesão

Embora os autores não tenham encontrado evidência de manipulação intencional, eles identificaram um padrão preocupante.

Em muitos locais, a desflorestação disparou imediatamente antes do início do período de creditação e caiu depois.

Se uma jurisdição espera aderir, um aumento de curto prazo na desflorestação pode inflar a linha de base histórica, fazendo com que reduções posteriores pareçam maiores do que realmente são.

Sanford e o coautor Alberto Garcia descrevem isso como um “risco moral antecipatório”, uma situação em que atores podem ter incentivos para se comportar pior pouco antes de as medições começarem, porque isso pode ampliar recompensas futuras.

Os pesquisadores observam que governos nem sempre conseguem cronometrar estrategicamente a adesão ou influenciar taxas de desflorestação, dadas realidades políticas e limitações administrativas.

Mesmo assim, as regras de linha de base criam a oportunidade - e, quando o mercado cresce, os incentivos tendem a atrair atores que estão melhor colocados para tirar proveito deles.

São necessárias linhas de base dinâmicas

Para reduzir o risco de manipulação das linhas de base, os autores sugerem abandonar linhas de base fixas definidas com antecedência.

Em vez disso, propõem linhas de base dinâmicas, calculadas após o fim do período de creditação, com base em tendências de desflorestação em jurisdições comparáveis.

A lógica é impedir que participantes conheçam a própria linha de base previamente, o que diminuiria a capacidade de “otimizar” comportamentos em torno dela.

A contrapartida é que os governos teriam menos previsibilidade sobre receitas futuras ao aderirem, o que pode tornar a participação mais difícil.

A integridade dos créditos de carbono florestal

“Levamos a sério como os diferentes incentivos enfrentados tanto pelos governos jurisdicionais quanto pelos próprios proprietários de terra podem moldar a integridade dos créditos de carbono florestal em programas jurisdicionais”, disse Garcia.

“Estou otimista de que compreender melhor esses incentivos pode ajudar a orientar o desenho de mercados de carbono mais credíveis, especialmente à medida que o REDD+ jurisdicional continua a crescer e a evoluir.”

O REDD+ jurisdicional foi criado para corrigir problemas reais de esquemas anteriores de creditação florestal. Mas, segundo este estudo, mesmo o modelo “aperfeiçoado” ainda pode recompensar reduções que não são verdadeiramente adicionais.

Além disso, o modelo pode, inadvertidamente, excluir jurisdições onde a desflorestação está a piorar e onde a intervenção é mais necessária.

O alerta não é que esses programas sejam, por natureza, inúteis. É que os detalhes de como se define a linha de base podem determinar se milhares de milhões de dólares compram proteção florestal real - ou apenas uma folha de cálculo com aparência mais limpa.